現(xiàn)行藥品注冊制度迎來重大改革 我國將建藥品上市許可持有人制度

國務院辦公廳日前印發(fā)《藥品上市許可持有人制度試點方案》，將在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川這10省（市）開展藥品上市許可持有人制度試點工作，允許藥品研發(fā)機構和科研人員取得藥品批準文號，對藥品質量承擔相應責任。

“建立藥品上市許可持有人制度是我國藥品注冊制度改革的核心內容。”清華大學法學院衛(wèi)生法研究中心、藥事法研究所主任王晨光說，試點不僅有利于藥品研發(fā)機構和科研人員積極創(chuàng)制新藥，對于鼓勵藥品創(chuàng)新、提升藥品質量也具有重要意義。以藥品上市許可持有人制度試點為突破口，我國藥品注冊制度將由上市許可與生產(chǎn)許可的“捆綁制”，向上市許可與生產(chǎn)許可分離的“上市許可持有人制度”轉型。

現(xiàn)行藥品注冊制度弊端凸顯

藥品是關乎人民群眾生命健康的特殊商品。老百姓盼望用上“放心藥”同時，也期待著更多“好藥”進入市場。

“我國現(xiàn)行藥品注冊制度是上市許可與生產(chǎn)許可捆綁的管理模式，即只有藥品生產(chǎn)企業(yè)才可以申請藥品注冊，取得藥品批準文號。”國家食藥監(jiān)總局法制司司長徐景和說，在市場秩序尚未建立、社會創(chuàng)新能力有限、企業(yè)以仿制藥生產(chǎn)為主的情況下，以藥品生產(chǎn)為基礎進行注冊和監(jiān)管尚有一定的合理性。然而，隨著我國市場經(jīng)濟體制逐步完善，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)能力不斷發(fā)展，人民群眾對安全、有效藥品需求不斷增長的情況下，這種“捆綁制”注冊管理的弊端日益凸顯，已成為制約我國藥品行業(yè)進一步發(fā)展的重要因素。

據(jù)了解，一些生產(chǎn)企業(yè)為追求市場效益，不斷擴大藥劑生產(chǎn)的品種或建設新的生產(chǎn)線，從而造成藥品生產(chǎn)重復建設和生產(chǎn)設備閑置率過高的虛假“繁榮”。更有少數(shù)企業(yè)以劑型、包裝、規(guī)格等不同為由重復申報批準文號，造成上市許可泛濫和閑置，影響我國制藥行業(yè)的良性有序發(fā)展和創(chuàng)新。

此外，現(xiàn)行許可制度并未清晰界定藥品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和醫(yī)療機構等相關主體的法律責任，導致其各管一段，沒有對藥品質量整個生命周期始終負全責的主體，既使患者權益得不到有效的法律保障，又無法保障藥品質量整個生命周期的系統(tǒng)監(jiān)控。

王晨光表示，“捆綁制”內在不足充分證明該制度與我國藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應，不僅導致監(jiān)管部門把大量資源浪費在低水平重復申報的審評審批上，無法形成藥品全生命周期的有效監(jiān)管、無力推動藥品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，也難以建立科學、有效的藥品監(jiān)管體制。

激發(fā)藥品研發(fā)積極性

《方案》明確，試點行政區(qū)域內的藥品研發(fā)機構或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準文號的，可以成為藥品上市許可持有人。

“這種機制下，上市許可持有人和生產(chǎn)許可持有人可以是同一主體，也可以是兩個相互獨立的主體。”王晨光分析說，根據(jù)自身狀況，上市許可持有人可以自行生產(chǎn)，也可以委托其他生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)。如果委托生產(chǎn)，上市許可持有人依法對藥品的安全性、有效性和質量可控性負全責，生產(chǎn)企業(yè)則依照委托生產(chǎn)合同的規(guī)定就藥品質量對上市許可持有人負責。這也是當今國際社會普遍實行的藥品管理制度。

事實上，上市許可持有人制度與現(xiàn)行藥品注冊許可制度的最大區(qū)別，不僅在于獲得藥品批準文件的主體由藥品生產(chǎn)企業(yè)擴大到了藥品研發(fā)機構、科研人員，而且對藥品質量自始至終負責的主體也更為明確，從而有利于提升藥品質量、提高藥品研發(fā)和創(chuàng)新的積極性。

據(jù)了解，藥品從研發(fā)到獲取批準文號需要巨額投入和較長周期，使得為報批產(chǎn)品而準備的生產(chǎn)線一直閑置。如果在報批過程中出現(xiàn)問題，那么此前投入的生產(chǎn)線就會變成一種浪費。

王晨光認為，藥品上市許可和生產(chǎn)許可分離的管理模式，一方面有助于研發(fā)者獲得和集中資金、技術和人力進行持續(xù)研究和新藥研發(fā)；另一方面，有助于明確和強化研發(fā)者在藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通和使用的整個周期中承擔相應的法律責任，促使其不斷改進和完善技術，保障藥品安全。更重要的是，將有助于成為上市許可持有人的研發(fā)者通過技術轉讓、委托生產(chǎn)或其他形式生產(chǎn)藥品，提高設備利用率，促進專業(yè)化分工，實現(xiàn)產(chǎn)學研緊密結合，改變我國藥品研發(fā)投入不足的被動局面。

明確利益相關方責任

藥品上市許可持有人制度試點標志著我國藥品注冊制度改革的深化，尤其是藥品上市許可持有人制度中利益相關方的義務與責任進一步得以明晰。

《方案》提出，持有人是藥品上市許可的責任主體，承擔藥品全生命周期的安全性有效性保證義務，包括注冊、生產(chǎn)、流通、監(jiān)測和評價、質量追溯、信息公開等，某些義務可以與生產(chǎn)企業(yè)進行約定，但最終責任由持有人承擔。

對此，國家食藥監(jiān)總局高級研修學院專家楊悅認為，試點方案強化了申請人和持有人的主體責任，建立了藥品質量安全責任追究的利益鏈條。這也促使申請人在選擇研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等合作伙伴時將更加慎重，以避免日后出現(xiàn)藥品質量安全法律責任糾紛，“可以預期，試點方案將有助于企業(yè)和個人行為規(guī)范和誠信體系的建立。”楊悅說。

對廣大消費者而言，藥品上市許可持有人制度也能更好地保障用藥者的合法權益。簡而言之，當批準上市藥品造成人身損害時，持有人、受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者將負有法律上的連帶責任，消費者可以向其中任何一方請求賠償；賠償后，賠償方再根據(jù)實際責任歸屬依法向負有責任的一方進行追償。

“這種制度設計將消費者的合法權益放在了優(yōu)先地位，無論出現(xiàn)問題的是藥品生命周期中的哪一方，消費者利益都將首先得到合理維護。”王晨光表示，從藥品研發(fā)生產(chǎn)的一般經(jīng)驗看，上市許可持有人是研發(fā)的主體，對藥品的功效和質量有最透徹的了解，對生產(chǎn)、經(jīng)營和使用都具有監(jiān)管能力，因此將其定位為首要質量責任人完全符合藥品風險控制的規(guī)律。（記者 吉蕾蕾）