數(shù)據(jù)來源：2018年至2020年上海市崇明區(qū)政府工作報告

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崇明島位于長江入海口，是中國第三大島，也是世界上最大的河口沖積島，占上海陸域面積近1/5，是上海重要的生態(tài)屏障。加強崇明生態(tài)建設(shè)，對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全具有重要意義。2017年，上海以地方立法形式保護崇明島生態(tài)。如今，實施效果如何？

為加強對崇明島生態(tài)的保護，2017年6月，上海市人大常委會表決通過《關(guān)于促進和保障崇明世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》，《決定》于當(dāng)年7月1日起開始施行。《決定》以地方立法形式明確，要努力按照國際先進水平，加強崇明生態(tài)建設(shè)。

近3年過去，這項法規(guī)的施行，給崇明島帶來了怎樣的變化？

“崇明人生態(tài)意識強，一點也不奇怪”

4月7日，天氣稍暖，法官黃菲菲一大早就出門往田間走去。

作為上海市崇明區(qū)人民法院環(huán)境資源案件審判庭副庭長，這一天，她要去處理一起垃圾非法填埋案件。

一家負(fù)責(zé)垃圾收運的企業(yè)，將本應(yīng)做專業(yè)分類處理的幾車?yán)�圾，偷偷填埋在了島上。豆殼、菜葉等農(nóng)作物垃圾和塑料泡沫等混在一起，蓋在土中。天氣升溫，氣味擴散，住在周圍的村民發(fā)現(xiàn)不對勁，挖開來才發(fā)現(xiàn)了其中的貓膩。

“村民第一時間到法院來起訴，要求恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)。”黃菲菲說，法院受理后立刻找到涉事企業(yè)，要求其糾正違法行為。7日當(dāng)天，她和同事來到現(xiàn)場，和村民一起監(jiān)督企業(yè)把垃圾挖出來，做好分類后再轉(zhuǎn)運走。

在場村民嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度，讓黃菲菲印象很深，“說明他們對崇明的生態(tài)環(huán)境有著強烈的主人翁意識”。

“崇明人生態(tài)意識強，一點也不奇怪”，崇明區(qū)人大常委會研究室主任沈?qū)W能說，2017年該《決定》經(jīng)審議后通過，成為上海的一項地方性立法，其中“應(yīng)當(dāng)率先增強生態(tài)保護理念，踐行綠色生產(chǎn)生活方式，積極投入崇明生態(tài)島建設(shè)”的要求已經(jīng)深入人心。

《決定》通過的當(dāng)年，崇明區(qū)就將發(fā)動群眾進行生態(tài)建設(shè)作為一項重要工作予以推進，1500本《法護生態(tài)》宣傳冊發(fā)放到全區(qū)所有委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居；定期舉辦論壇，邀請專家解讀立法背景和意義；向村民發(fā)放《決定》手冊，解讀崇明劃定野生動物禁獵（漁）區(qū)等有關(guān)情況。

黃菲菲說，在她審理的案件里，以前高發(fā)的電捕魚、非法捕捉鳥類等危害生態(tài)的案件已經(jīng)越來越少，法院的普法團隊和巡回法庭每一次走進村居，都能獲得大家的認(rèn)可，“只要說清楚什么能做什么不能做，大家都會遵守”。

“崇明原生態(tài)的綠色發(fā)展，對上海有不可替代的重要意義”

在沈?qū)W能看來，崇明的居民之所以能有強烈的生態(tài)環(huán)保意識，與崇明近20年來的生態(tài)島建設(shè)過程大有關(guān)系。

早在2001年，國務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020年）》中，就提出將崇明建設(shè)為生態(tài)島是改善上海城市整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要任務(wù)之一；2005年，上海市政府批復(fù)的崇明三島總體規(guī)劃文件中，又明確了崇明現(xiàn)代化綜合生態(tài)島的總體定位；2010年，上海市政府制定的《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010—2020年）》，具體提出了包括自然資源保護利用、環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展等六大行動領(lǐng)域，逐步推進崇明生態(tài)島建設(shè)。2016年，上海市制定了《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，要求加強城市規(guī)劃，全域嚴(yán)格控制高層建筑，崇明島新建建筑高度原則控制在18米以下，同時大力發(fā)展綠色建筑，新建民用建筑全部按照綠色建筑一星級及以上標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；符合條件的新建建筑100%采用預(yù)制裝配式技術(shù)，推廣全裝修住宅。

“崇明原生態(tài)的綠色發(fā)展，對上海有不可替代的重要意義。”上海市人大常委會法工委副主任閻銳說，上海對崇明生態(tài)島建設(shè)的定位越來越高，也制定了很多規(guī)劃，但從法治的角度來說，一方面，很多規(guī)范性文件出臺需要立法機關(guān)的授權(quán)；另一方面，也需要通過地方立法的形式，將崇明生態(tài)島建設(shè)的愿景、目標(biāo)、路徑固定下來。

2017年，《決定》的出臺為規(guī)劃內(nèi)容提供了法律支撐，規(guī)定崇明要嚴(yán)格控制常住人口總量、建設(shè)用地規(guī)模和建筑高度。在《決定》通過一年后，上海市政府批復(fù)同意了《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》，對崇明區(qū)生態(tài)綠色發(fā)展提出了具體的規(guī)定和要求，包括到2035年規(guī)劃常住人口不超過70萬人，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模不超過265平方公里，生態(tài)保護紅線面積506.7平方公里，人均公園綠地面積不低于15平方米等。

“不安全、不衛(wèi)生、不清潔的項目絕對不能上島”

“2019年，崇明區(qū)的森林覆蓋率達到27.4%，地表水環(huán)境功能區(qū)達標(biāo)率達96.2%，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率達84%”，崇明區(qū)2020年政府工作報告中有這樣一組數(shù)字。

對標(biāo)相關(guān)規(guī)劃中對崇明生態(tài)建設(shè)的展望，在地表水環(huán)境功能區(qū)達標(biāo)率和環(huán)境空氣質(zhì)量兩項指標(biāo)上，崇明已經(jīng)提前一年達到了規(guī)劃目標(biāo)。2019年，崇明全面完成6364條段劣Ⅴ類水體、22條鎮(zhèn)管河道和197條斷頭河整治；新建污水收集管網(wǎng)15公里，改造雨污混接點3428處，完成90臺鍋爐提標(biāo)改造和26家“散亂污”企業(yè)治理。

“如今，如果有污染企業(yè)想到崇明來，那肯定是不會讓搞的”，在沈?qū)W能看來，崇明近幾年在生態(tài)環(huán)境上取得的突破，既是十幾年來堅持生態(tài)立島理念發(fā)展的結(jié)果，也得益于《決定》為生態(tài)環(huán)境保護帶來的法治保障。《決定》要求，崇明生態(tài)島建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照防治結(jié)合、標(biāo)本兼治、綜合施策的要求，加強水污染、大氣污染防治，實施土壤污染治理和生態(tài)修復(fù)。“不安全、不衛(wèi)生、不清潔的項目絕對不能上島，先污染再治理的老路子在崇明絕對行不通。”沈?qū)W能說。

不過，在一些部門的實際工作中，對于崇明的生態(tài)建設(shè)，在法律保障上仍然有挖潛空間。

“由于當(dāng)前缺少約束性法律法規(guī)支持，農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門在推進綠色按標(biāo)生產(chǎn)過程中，難以對未按照綠色標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的各類主體進行行政干預(yù)。”2019年，在對上海市人大代表關(guān)于綠色農(nóng)藥建議的回復(fù)中，崇明區(qū)相關(guān)部門表示，該區(qū)在農(nóng)藥經(jīng)營上存在銷售門店多、規(guī)模小、品種雜等問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)資從業(yè)人員專業(yè)化水平不高，往往會先推薦利潤高的農(nóng)藥，門店銷售非綠色農(nóng)藥情況普遍。對此，該部門表示，他們將通過建立非綠色農(nóng)藥與涉農(nóng)補貼政策、經(jīng)營主體評價掛鉤機制，減少非綠色農(nóng)藥銷售與使用，同時也呼吁以市人大授權(quán)、區(qū)人大決定的方式，制定更嚴(yán)格的農(nóng)藥管控實施辦法。

《 人民日報 》（ 2020年04月13日 14 版）